——摘自于第67次中国改革国际论坛论文集
随着我国现代化建设进程的加快和能源需求的日趋增长，资源紧缺和环境恶化问题已经十分突出。20世纪80年代提出的可持续发展的战略目标，正是基于人们对资源与环境问题的深刻认识。目前许多国家都建立了以经济手段来解决资源和环境问题的机制，这为我国资源和环境问题的解决提供了一个十分有益的思路。为了合理开采资源、充分利用资源，实现资源的永续利用以及中国经济、环境与社会的可持续发展，我国应调整、完善现行的资源税，使之成为一个贯穿环保思想的生态资源税制。
【关键词】资源税；环境保护；可持续发展
一、现阶段改革完善我国资源税制的意义
资源是人类赖以生存和发展的物质条件和基础。20世纪90年代以后，随着制约我国经济发展的各种深层次因素——人口、资源与环境问题的逐渐显现，加上人们不断地向自然界的索取，我国许多宝贵的自然资源已经面临着枯竭的危险，资源现状更是不容乐观。
“可持续发展”目标的明确提出，使得人类不得不重新审视人与自然的关系。保护自然资源，防治环境污染，维护生态平衡，已成为当今社会发展过程中一项重要任务，为完成这一任务，人们亦越来越清楚地认识到必须从单纯地对资源进行开发利用及对环境进行技术检验的“事后治疗”逐渐地深入到改善社会经济运行方式上，将自然资源和环境的管理纳入社会经济政策的制定与实施中，才能最终解决“资源——经济”一体化管理的根本问题，实现“可持续发展”战略目标。
国家参与资源管理除了征收资源税以外，还有直接管制、财政投资、财政补贴等方式，但是这些方式都存在着不同程度的缺陷。在保护资源的多种措施中税收是一种比较有效的经济手段。税收以税法为依据，具有强制性，征收管理符合效率原则；纳税主体开采和消费多少资源不取决于任何部门分配，只取决于该主体的资源税负担能力，具有普遍适应性，符合公平原则；明确资源税的优越性，还将有利于政府的宏观调控，可促进企业改变经济增长方式，从根本上促进经济走可持续发展之路。
因而，完善资源税，让人们意识到资源有价，资源的使用必须是有偿的，消耗越多，税负越重，从而有助于节约资源，提高资源利用效率，使资源配置效率得到提高，促进企业合理地利用资源，提高经济效益。利用征收资源税收的手段对自然资源加强保护，以保障我国的富强和经济的持续稳定繁荣发展，已成为当务之急。
二、我国资源税的实施概况及主要问题
1．我国资源税的实施概况
我国的资源税是对在国内从事开采矿产品及生产盐的单位和个人，就其资源产品的销售和使用数量征收的一种税。改革开放后的 1984年，为了逐步建立和健全我国的资源税体系，我国开始征收资源税。鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种，后来又扩大到对铁矿石征税。1987年4月和1988年11月我国相继建立了耕地占用税制度和城镇土地使用税制度。国务院于1993年12月25日重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，财政部同年还发布了资源税实施细则，自1994年1月1日起执行。修订后的“条例”扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油、天然气、铁矿石少数几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种，其中，原油仅指开采的天然原油，不包括以油母页岩等炼制的原油；天然气，暂不包括煤矿生产的天然气；煤炭，不包括以原煤加工的洗煤和选煤等；金属矿产品和非金属矿产品，均指原矿石；盐，系指固体盐、液体盐。但总的来看，资源税仍只局限于矿藏品，对大部分非矿藏品资源都没有征税。
多年来，我国的资源税税率很少调整。资源税的征收水平，无论从征收比例上还是从调整频率上都远远低于世界平均水平。从征收比例上而言，当前我国资源税的实际从价税率只有千分之六左右（石油资源调税后，其从价税率也仅为1.5%），而世界平均水平为10%。从调整频率上而言， OPEC国家曾经无数次上调资源税，而我国仅对个别油田调整了两次。由于我国当前已经是世界第二大石油进口国，每年石油总产量高达1.6亿吨，因此资源税税率方面的微小调整就意味着政府财政收入的大幅增加。
我国现行资源税属于从量定额征收的产出税，和国外跨州税有些相似。它具有管理成本相对较低、财政收入相对稳定等优势。但由于征税范围很小，资源税收总额微乎其微，在我国税制体系中只是一个小税种。自1984年正式开征以来，资源税收入占全国税收总收入的比重始终没有超过1%。
2．我国资源税存在的主要问题
随着经济的发展，我国资源的紧张态势日益凸显，目前现行的资源税课征并不能很好地敦促企业从节约资源出发，有效地利用和开采能源，也不利于资源的后续利用。我国现行资源税主要存在以下问题：
（1）资源税开征的目的不符合可持续发展的要求。目前我国对煤炭、石油、天然气等征收的资源税，属级差资源税。征收资源税的目的是调节企业间的级差收入，从实质上说，不是为了保护资源，因而并非真正意义上的资源税。尽管《中华人民共和国资源税暂行条例》将《矿产资源法》中关于“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”作为其立法依据，但从资源税实施细则所附《资源税税目税额幅度表》和《几个主要品种的矿山资源等级表》来看，不同等级的矿山开采的相同的矿产品其征收的税额不同，且税率普遍较低，因而它主要是一种级差资源税。这种立法模式并非真正从保护自然资源，促进合理开发利用自然资源的目的出发，因而不符合可持续发展的要求，也同构建资源节约型社会是有矛盾的。
（2）税费关系不协调，费重税轻矛盾突出。从税收收入规模的角度看，费源挤占了税源，导致资源收费的负担大大超过资源征税的负担，资源税收入的比重从1994年的0.9%降至2004年的0.36%。从资源税体系的角度看，税费混杂、费大税小的状况导致对资源的课征方式本末倒置，严重削弱了资源税应有的作用，制约着我国税收体系特别是资源税体系的建设。从纳税人的角度看，在税额与收入一定的前提下，从事资源开发和利用的企业以有限的承受力负担税收以外的高额收费，必然在发展中背负沉重的包袱。形式多样的税外收费，干扰了企业的改革和经营。随着收费规模的不断扩张，税收征管力度必然大打折扣，税收执法空间必然愈加狭小。
（3）现行资源税应税范围过窄。现行的《资源税暂行条例》用列举的方式具体地规定了应税税目名称，依次为：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐。这些应税产品大部分属于矿藏资源，现行的资源税也基本只属于矿藏资源占用税的性质。
范围过窄的资源税必然会带来以下两大弊端：一是难以遏制对自然资源的过度开采。资源税在税制结构中是很特殊的税种，它的主要目的不是筹集财政收入，而应是保护资源和合理利用资源。范围过窄的资源税难以保护所有的资源，致使大量的资源遭到掠夺和破坏，一些具有生态环境价值的森林、草原、水、河流、湖泊、地热、草场、滩涂等资源的开采和利用缺乏税收调控；二是造成资源后续产品比价的不合理，刺激对非税资源的掠夺性开采。资源是商品价格的构成基础，范围过窄的资源税使纳税资源的价格比不纳税资源的价格相对较高，相应地，纳税资源的后续产品的价格在商品价格比价中也必然较高，而不纳税资源的后续产品的价格就相对较低。这种不合理的比价直接导致企业对不纳税资源及其后续产品的争抢，在需求的促动下，非应税资源必然遭到掠夺性开采。
（4）现行课税税额过低。1994年1月1日起我国开始施行《中华人民共和国资源税暂行条例》，在其附件《资源税税目税额幅度表》中详细列出了资源税的税目、税额标准 (见表1)。
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以我国的煤炭资源为例，根据现行的资源税税收标准，煤炭资源税是按产量征税：应纳税额=课税数量×单位税额。因此，许多煤炭开采企业为了获得高额利润，不论煤层是几米还是几十米，却都只是一次性开采，大量的煤炭资源就这样在挑肥拣瘦中白白浪费掉了。据资料显示，我国1949~2003年间，累计产煤约350亿t，据有关煤炭资源专家的初步估计，煤炭资源消耗量已超过1000亿t，扔掉的煤炭资源几乎是被利用的煤炭资源的2倍，在这种“吃菜心”式的开采过程中，至少有650亿t的煤炭资源被白白扔掉了，这个数字接近全国目前全部尚未占用的煤炭精查储量。在我国资源日益匮乏的今天，为了环境与经济的可持续发展，资源税课税税额亟待进一步调整。
虽然目前国家财政部和国家税务总局已经上调了部分资源税额，这一举措在一定程度上能够唤起民众节约资源的意识，但是仍不能遏制资源严重浪费的现象。
（5）计税方法不合理。我国现行的《资源税暂行条例》规定了资源税的课税数量：①纳税人开采或生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量；②纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。然而在实践中，开采量与销售量或自用量之间有一定的差额，以销售量或自用量为计税依据容易导致开采者的滥采乱伐，造成资源的巨大浪费。而我国又存在着贫矿多富矿少、中小规模矿多、大规模矿少这样一种情况，开采者很有可能为了开采某种矿产资源，而将其开采的某些伴生矿弃之浪费。如果将开采出来的所有矿产均列入该税种的纳税范围，则可减少浪费，也会缓解采富矿弃贫矿的浪费行为。
我国现行的资源税费制度有不少地方是制约资源产业发展的，很多规定没有充分考虑资源产业的特点及其作为基础产业的地位，不少做法有悖于国际惯例。如何建立有利于我国资源保护的资源税收体系，如何进一步完善我国现行的资源税费制度，成为一个亟待解决的问题。
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